【文章精选】王贤彬、黄亮雄丨官员更替、政策不确定性及其经济效应——中国情景10年研究回顾与展望丨2020年第2期

官员更替、政策不确定性及其经济效应

——中国情景10年研究回顾与展望

王贤彬 黄亮雄

《公共管理与政策评论》2020.2

【摘要】中国改革开放40多年的经济社会发展成就，很大程度上有效促进了官员激励，各级领导官员积极地致力于经济发展。正是因为地方官员所具有的巨大权力及其积极作为，在中国不定期的领导官员更替情景下，官员更替带来了不可忽视的政治和政策不确定性，对经济社会发展产生了广泛而深远的影响。本文基于地方官员更替引起政策不确定性的理论视角，系统性地梳理已有研究脉络，提炼出官员更替产生不确定性的理论逻辑，进而依次从官员更替对宏观经济增长、地方政府财政金融政策与行为、企业运营存续与市场风险、企业投资行为的影响，以及企业如何应对官员更替的不确定性等话题进行了总结与述评。我们构建起官员更替产生不确定性，进而对企业等辖区微观主体动机与行为产生影响的逻辑框架。总的来看，中国官员更替引发政策不确定性现象是具有中国特色的故事，也创造了具有中国特色的政治经济学理论。

【关键词】官员更替；政策不确定性；经济增长；政企关系

【作者介绍】王贤彬：暨南大学经济学院副教授，[e-mail]。黄亮雄：华南理工大学经济与贸易学院副教授，[e-mail]。

【引用格式】王贤彬,黄亮雄.官员更替、政策不确定性及其经济效应——中国情景10年研究回顾与展望[J].公共管理与政策评论,2020,9(2):69-81.

【文章结构】

一、引言

二、官员更替产生不确定性的国际研究

三、官员更替产生不确定性的理论逻辑

四、官员更替对经济增长波动的影响

五、官员更替对政府财政金融行为的影响

六、官员更替对企业运营风险的影响

七、官员更替对企业投资行为的影响

八、政治不确定性与企业反应

九、结论与展望

一、引言

2019年，是新中国成立70周年，中国改革开放也已经走过40多年历程，中国GDP总量已经突破90万亿元。我们已经进入全面建成小康社会的决胜阶段。2020年全面建成小康社会后，我们即将进入实现第二个百年奋斗目标的新阶段，踏上建设社会主义现代化国家新征程。我国发展站到了新的历史起点上，中国特色社会主义进入了新的发展阶段。要真正实现第二个百年奋斗目标，我们需要进一步构建中国特色社会主义市场经济体制，推动国家治理体系和治理能力现代化，为高质量发展提供坚实的制度保障。中国改革开放40多年的经济社会发展成就，很大程度上有效促进了官员激励，各级领导官员积极地致力于经济发展。从当下的经济运行态势来看，稳定经济发展，强化微观经济主体的预期稳定性，具有现实的紧迫性与重要性。本文基于地方官员更替引起政策不确定性的理论视角，系统性地梳理已有研究脉络，以期为中国优化干部治理体系，从而增强经济社会发展的稳健性提供理论指导。

中国的干部人事制度中，干部具有有限任期，干部的有效任期必然引起官员干部的更替。官员干部的更替，意味着一种政治权力的调整。这种政治权力的调整和重新配置，会引起不连续性与不确定性。不连续性是指官员干部的更替，会导致执政理念、政策等由于前后领导干部的不同而出现变化乃至重大调整，从而出现了不连续性。不确定性是指官员干部的更替，由于待离任官员即将离任，其政治影响力可能出现弱化，同时其执政努力程度也可能下降，从而导致已有政策执行出现不确定性。此外，新的领导干部的即将上任和正式上任，由于信息不对称性和不完全性，相关辖区和系统对其执政理念和偏好等不具备充分的信息，从而难以预期其可能推行的执政理念和政策，从而在行为上面临更大的不确定性，特别是政策不确定性。

这种不连续性和不确定性的出现，并非中国政府所特有，而是世界上所有的具有更替制度和特征的官员体制所共有的特点。Jones和Olken通过考察国家领导人更替前后的经济业绩差异来回答这样一个根本性问题：领导人是否具有显著的经济影响效应[1]。这一思路恰是利用了官员更替会导致前后任期官员执政理念、能力和行动不一致的逻辑。美国是一个高度依赖和采用选举制来甄选政治领导人的国家，同样具有频繁的政治领导人更替。尽管中外国家都有政治领导人的更替，都会在不同程度上导致政策不连续性和不确定性，然而，中国的政治制度，特别是干部人事制度具有自己的特点，从而使得产生政策不连续性和不确定性具有特定的逻辑。最为重要的是，尽管中国干部人事管理制度当中具备任期制，但是任期制是弹性和灵活执行的。这一体制的后果是，官员干部的实际任期并不等同于理论任期，官员更替和任期也具有极大的弹性。这意味着官员更替难以事前预测和预知，从而导致政治权力的调整难以事前预知，政策不连续性发生的时点并非事前确定，从而导致政策不确定性的同时掺杂了发生时点的不确定性，加剧了政策不确定性的复杂程度。中国的多级行政等级体系，意味着官员干部更替的影响是多层次，甚至相互交叉的。中央层面的官员干部更替，具有全国性的效应，带来全国性的政策不确定性，其会影响省级、地市级、县级乃至镇乡级的政策。多层级的官员更替产生的不确定性可能会交错作用，从而加大总体的不确定性。中国政治制度的另外一个重要特点是，多层级政府之间实施“行政发包制”，各级政府对辖区内一切经济社会事务负责，辖区领导官员拥有巨大的权力，具备影响乃至左右地方经济社会发展的巨大能量。在这种权力分配背景下，地方官员更替，往往带来权力的调整，产生不可忽略的影响。这些方面都体现出，中国官员更替具有中国特色，而其具有的理论逻辑也将丰富中国学派的政治经济学。

自21世纪第一个十年中期部分经济学者率先探讨官员更替的经济增长效应以来，关于官员更替的经济学研究走过了10年的历程。相关文献的视角涵盖了宏观、微观层面，逐渐构建起一幅关于官员更替的经济效应的全景图。我们期望通过梳理过去10年的经济学文献，提炼出官员更替的中国学派政治经济学逻辑，以期为中国国家治理体系建设与治理能力现代化提供启示。

二、官员更替产生不确定性的国际研究

包括政治不确定性在内的政治因素是经济学家解释经济活动的一个重要角度。近年来，政治经济学家开始关注政治领导人个体层面因素对经济活动的影响。Jones和Olken基于全球130个经济体在1945—2000年间国家领导人更替样本，筛选出57个在位自然死亡或者意外死亡的样本，发现国家领导人对经济增长有显著的影响。这篇文献至少具有以下几个方面的特点：一是其直接关注了政治领导人更替所产生的经济影响；二是其所搜集的数据样本覆盖几乎所有可能搜集到的国家领导人样本，具有较好的代表性；三是其找到了识别因果关系的一种实证策略。该文献引发了后续直接考察政治领导人更替经济效应的研究兴起。

实际上，在此之前，已经有文献考察政治不确定性的经济后果，但是它们较少直接考察政治领导人更替的经济效应。早在1996年，Alesina等人基于1950—1982年全球113个国家样本，发现政治不稳定性对经济增长有显著负面的影响。他们对政治不稳定性的度量是基于政府最高权力变更（包括国家最高领导人变更）。他们还发现，政治不稳定性对经济增长的负面影响是通过遏制投资产生的[2]。这篇文献的研究思路与Jones和Olken的研究思路相当类似，但是两者在研究出发点上不同。Alesina等人更多是从政治系统的稳定性角度来进行探讨，其使用国家最高领导人变更信息只是为了反映政治系统的稳定性，关注的仍然是组织的视角。Jones和Olken则开篇明义地强调其研究的是个人政治精英对经济的影响。

另一篇与后续文献最为相关和最具影响力的作者当属Fisman。Fisman研究发现，当有印度尼西亚前总统苏哈托健康状况不好的传闻时，与其有密切关系的企业股票价格显著下跌，这被认为是企业政治关联的表现[3]。这篇文献巧妙地借助印尼前总统苏哈托的健康传闻事件，提出了政治关联这一重要的理论概念，并且进行了经验识别。这篇文章的思路非常接近采用政治领导人更替度量不确定性的思路，因此开启了公司金融领域研究政治关联和政治不确定性的企业效应的研究。

Julio和Yook是将官员更替的经济效应研究深化到企业微观层面的代表性文献作者之一。基于1980—2005年间48个国家的样本研究发现，在国家领导人选举年份，企业显著降低了其投资支出。机制分析表明，政治不确定性导致企业降低投资支出，直到选举所产生的不确定性恢复正常水平。在理论层面，如果选举产生的不确定性可能给企业带来负面的结果，那么在投资层面等待的价值就会提高，企业就会理性地延迟投资直到政策不确定性程度恢复正常水平[4]。这篇文献的另外一个重要影响是，此后大量的研究采取相对外生的政府选举作为政治不确定性冲击的度量。例如，Julio和Yook再次利用来自44个国家1994—2010年的183次国家性选举作为政治不确定性的度量，考察了政治不确定性对国际资本流动的影响，研究发现，在一国临近国家选举的时期，美国企业流入该国的FDI规模显著下降[5]。

由于美国是世界头号经济大国与经济学研究中心，大量的研究以美国为研究对象，考察政治不确定性的宏微观经济后果。这些研究大多以州长选举作为政治不确定性的度量，研究涉及企业投资、IPO以及政府债券发行等，一致的发现是，选举事件带来政治不确定性，提升了市场风险，导致企业等经济主体的行为更加谨慎。Jens采用与Julio和Yook类似的策略，以美国州长选举作为政治不确定性的外生冲击，考察了政治不确定性对美国上市企业投资的影响，发现企业投资显著下降[6]。Colak等人以美国州长选举作为政治不确定性的度量，考察了政治不确定性对IPO活动的影响，研究发现，当州长选举临近时，来自该州的IPO会减少。机制分析表明，选举年份的IPO会遭受更低的发行价，亦即更高的资本成本，因此，拟IPO企业会理性地避开选举临近时期进行IPO[7]。Gao等人考察了美国各州选举对市政债券发行成本的影响。他们的研究发现，在州选举年份，市政债券的发行利率显著较高。机制分析表明，这一现象的出现是由于债券投资者的不确定性规避偏好导致对政府债券的需求降低，从而推高了政府债券的发行成本[8]。

实际上，近年来，经济学界对经济政策不确定性的研究取得了突破性进展，已经成为主流经济学领域的重要研究话题。Baker等人开创性地采用文本挖掘方法编制了经济政策不确定性指数（Economic Policy Uncertainty Index，EPU）[9]。Baker等人基于以下几方面构建经济政策不确定指数：美国前十大报纸中对经济政策不确定性的报道、国会预算办公室（CBO）报告中关于未来几年将要到期的联邦税法规定数、经济预测者关于消费者价格指数、联邦支出和州政府支出未来水平的分歧程度。同时，Baker等人利用香港地区的南华早报数据构建了中国的经济政策不确定指数。Baker等人构建的不确定指数，通过媒体报道的视角，构建了一个衡量不确定性新的视角，获得了学者的广泛运用。李凤羽和杨墨竹[10]、谭小芬和张文婧[11]、饶品贵等[12]、刘贯春等[13]均基于Baker等人编制的中国经济政策不确定性指数，一致发现经济政策不确定性会显著抑制企业投资。但是，Baker等人所编制的中国经济政策不确定性指数仍然不够完善，特别是其选取的媒体来源相对单一，可能难以客观反映中国经济政策不确定性。Huang和Luk参考Baker等人的方法，编制了一系列全新的中国经济政策不确定性指数。他们选取了中国内地十份报纸，搜索与经济政策不确定性相关的关键词，进而编织出经济政策不确定性指数，其与Baker等人所编制的指数相比有以下优点：首先，新指数编制采用了多份不同的报纸，能够客观地捕捉经济政策的不确定性；其次，新指数能更好地应用于宏观经济的预测和分析；最后，作者利用中国内地报纸进行了多个稳健性测试，结果显示指数受媒体偏差影响轻微[14]。

显然，基于大数据采用文本挖掘方法编制经济政策不确定性指数方法得到了广泛认同与应用，其构建的经济政策不确定性指数具有较高的时间频率，能够较及时地反映经济政策的调整。而且，其基于文本挖掘构建的思路，能够通过设置不同关键词的方式构建出更加细分的经济政策不确定性指数。但是，至今为止以这一方法构建的经济政策不确定性指数可能掺杂了经济运行本身的不确定性，而不仅仅是经济政策的不确定性。而且，在因果关系识别上，这一类经济政策不确定性指数面临着难以回避的内生性问题。需要明确的是，官员更替所反映的政策不确定性，可能并不仅仅局限于常规意义上的经济政策不确定性，其反映了组织调整和权力变更所带来的广泛意义上的政策不确定性。从本质意义上，官员更替的经济效应反映的是政治因素对经济的影响，这并非是当前基于文本挖掘所构建的经济政策不确定性指数所能够替代的。

三、官员更替产生不确定性的理论逻辑

从上文可知，学术界以定量方式严谨地考察政治领导人更替产生不确定性的经济效应主要是在2005年之后开始出现，并且主要是在21世纪第二个十年大量兴起，形成了一股令人瞩目的研究潮流。实际上，自从Li和Zhou[15]强调中国地方官员的更替晋升主要取决于其任期内所在辖区的经济增长绩效以来，众多社会科学研究掀起了地方官员的经济影响的研究热潮，除了官员晋升影响因素的研究，如陶然等[16]、杨其静和郑楠[17]、祁凡骅和陈曦[18]、左才[19]等研究，大量兴起外，官员更替也成为其中一个关键视角。中国各界及各级官员的更替具有中国特色，因此值得在一般性政治领导人更替产生不确定性的基础上，提炼更加具体的理论逻辑。

中国政府组织内部实施的是“行政发包制”[20]。在行政发包制之下，各级政府需要对辖区内的一切经济社会事务负责，由此意味着辖区领导官员需要为辖区内一切经济社会事务负责。这必然要求和导致辖区的领导官员拥有巨大的政治和行政权力，进而对辖区的经济社会发展产生巨大影响。这构成了从中国地方官员层面分析经济社会运行的关键性现实基础。

中国的领导官员更替意味着实际政治权力的调整和转移。政治领导人作为辖区或者系统的第一把手，其主导了相应的执政理念和政策导向。由于每个官员的内在能力、偏好、经验以及资源都存在差异，因此其所带来的执政理念和政策并不相同。在官员发生更替时点前后，这种执政理念和政策的差异会引发多种层面的摩擦和不确定性。一方面，由于现任官员即将离任，其所推动的政策往往无法在短时间内显现影响和效果，因此其有可能会降低推行相关理念和政策的动机；而如果辖区政府系统的干部官员获得了相应的领导官员更替信息，则广大干部官员可能降低对拟离任官员的政策偏好的实际执行力度。即使现任官员对自身是否离任的信息掌握并不确切，或者广大干部官员对于现任领导官员是否离任的信息掌握并不确切，这种信息不确定性也会导致政策的不确定性。另一方面，新任政治领导人对新的职位和新的环境并不完全熟悉，掌握的信息较少，其需要时间来获取更多的信息，以便形成稳定的执政导向；而新任官员的内在能力、偏好、经验以及资源等信息并非完全被辖区其他主体所熟悉，从而引发信息摩擦，导致政策不确定性。因此，政治领导人更替，产生政策不确定性，既是政治领导人主观意志导致的，也是由客观环境和条件所导致的，是双方面因素共同作用的结果。

政治领导人更替，是整个干部体系中最为重要的调整，其效应首先传导到干部体系当中，或者政府组织内部。政治领导人的更替，可能会改变干部体系的结构，而其中的其他官员干部的职位等可能受到影响，因此政策不确定性首先体现在干部人事政策或者决策上的不确定性上。这是政策不确定性传导的第一步，也往往是被忽略的一环。

政治领导人更替，在影响干部体系结构的基础上，会对整个政府组织当中所制定和实施的政策产生影响。政治领导人所领导的部门的政策调整，大多源于政治领导人的指示，是政治领导人执政意志的体现。这种政策意志，体现领导人的偏好、能力和资源特点。这种政策调整，事前并不能完全被相应部门所预见，更难以被政府组织之外的公众和企业所预见，从而对他们来说构成了一种政策不确定性。

在现任官员即将离任、新任官员即将上任或者新任官员刚刚上任期间，公众和企业对未来的政策取向并无把握，从而会调整其决策与行为。即使新官员已经上任，其政策相继推出，也会产生政策不确定性，这是因为其实际推出的政策可能与公众和企业的先验预期并不一致，从而导致公众和企业不得不调整其决策与行动。新官员在新岗位或者新辖区推行政策，也可能是一种“做中学”式的试错过程，从而在实施怎样的政策、何时实施政策以及如何实施政策等方面都伴随着不确定性。当然，随着时间的推移，官员上任时间的延长，官员政策偏好与风格会愈加明朗，政策不确定性会逐步地转换为政策不连续性，政策不确定性程度会逐步下降。

政治领导人的更替，导致政治生态环境和条件的变化，原有的政商关系有可能被打破，从而产生政策不确定性，乃至增加部分企业的运营风险。微观企业经营状况的变化，加总起来可能产生行业乃至宏观层面的经济影响。

综上所述，官员领导更替带来政策不确定性进而产生经济效应，具有一系列从宏观到微观的逻辑链条过程（见图1）。我们接下来基于这一链条对其经济效应进行系统性梳理。

四、官员更替对经济增长波动的影响

官员更替，带来了政策不连续性和政策不确定性，从而具有经济增长调整或者波动效应。

王贤彬等首先注意到了官员更替可能会导致经济增长的波动，并采用中国省级数据进行了分析。其主要论点是官员更替会通过多种机制影响短期经济增长，最终的结果是产生短期的负面效应，导致更替当年的经济增长绩效下滑。他们的具体实证分析验证了，官员更替导致省区经济增长率显著下滑，而这种影响主要集中在官员更替当年。其另一个重要的发现是，省级党政首长更替主要是对短期经济波动产生影响。在地方官员更替影响经济增长的理论推测被初步验证后，经济学者开始关注其背后的机制和渠道[21]。杨海生等从政策不稳定性的角度考察了地方官员更替对地方经济增长的影响。他们指出，地方官员更替引发政策不稳定性，而这种政策不稳定性包括了地方官员发展经济的“短视行为”和政策不确定性预期。他们采用借助GARCH-in-Mean模型实证发现官员更替所引发的政策不稳定性对经济增长有显著的抑制作用，其中不确定性预期对经济增长的负面影响更为突出。这一研究的发现是符合直觉的，尽管地方官员的频繁更替会产生地方官员短视行为，但是地方官员的“短视行为”并未仅仅发生在地方官员更替当期，而政策不确定性则会在地方官员更替时期显著放大[22]。

因此，地方官员更替降低短期经济增长的发现被广泛认同，并进一步引发了学界对其背后的渠道和机制的进一步探索。

五、官员更替对政府财政金融行为的影响

官员的更替产生宏观经济波动的影响，其必然具有一定的微观机理与过程。正如我们前文所阐述的，官员更替最直接的影响很可能是改变相应辖区或者部门政府的结构和行为。对这一影响进行考察，非常有助于我们理解官员更替的实质影响与内在逻辑。这是因为，辖区政府的结构及行为的改变，会通过政策等形式对企业和家庭等市场与社会主体的决策和行为产生影响，最终产生宏观层面上的经济波动效应。然而，在研究层面，直接考察官员更替对政府部门的结构和政策的影响可能并不容易，因为关于政府部门的许多信息和数据难以完整地采集。因此，一种可行的研究策略是考察官员更替如何影响了政府推行的某些经济政策。

徐现祥和刘勇首次从上级官员任命下级官员的角度分析上级官员如何实现任期目标。从上级官员的角度来看，选拔、任命合适的下级官员是落实和执行自己新制定的路线和政策的重要途径。他们考察了晋升下级官员数量、下级官员的进入率和晋升为下级官员的晋升率与上级官员任期的逻辑关系。这一研究意味着，地方官员更替会引起下级官员政治前途的不确定性。由于各级官员干部的资料数据难以系统性采集，因此其他相关研究很少，更多的是直接考察地方官员采用何种财经工具影响地方经济社会活动[23]。

杨海生等在考察官员更替的经济波动效应过程中指出，从官员更替到经济增长波动，整个传导机制存在着不可或缺的两个重要环节，即“政策工具选择”和“基础经济变量选择”。在中国的制度背景下，地方政府往往主要依靠财政税收手段和金融信贷手段来刺激经济增长，换言之，财政税收和金融信贷应当是地方官员非常关键的“政策工具选择”。基于这一认识，他们讨论了这两种政策工具在地方官员更替与经济增长二者之间所产生的中介纽带作用。他们的研究发现，官员更替对经济增长的财政影响总体上要强于其信贷影响，但财政政策渠道传导的主要是官员短视性政策行为对经济增长的负面影响，而信贷政策渠道传导的则主要是官员更替引发的政策不确定性预期[22]。

正是因为地方官员为了实现良好的经济增长绩效以提高获得政治晋升的机会，会大力使用各种财政政策、金融信贷政策等政策手段，将有限的资源投入最能够促进地方经济增长的领域和项目当中，所以地方官员更替对财政金融领域的影响就值得更进一步的考察。杨海生等人进一步探讨了地方官员更替对财政效率的影响。他们提出以下理论假说，官员的变更会对财政效率产生负面影响，而这种负面效应的根源是官员更替引起的政策不连续性。他们建立了一套财政效率评价指标体系，利用随机前沿法对1999—2012年31个省（市/自治区）的地方财政效率进行测算，然后采用各省（市/自治区）的地级市官员（市委书记或者市长）变更比例作为政策不连续性的代理变量，考察了政策不连续性对财政效率的影响。研究发现，由地方官员变动导致的政策不连续性显著降低了地方的财政效率，这种影响以地级市市长变更最为显著。这一研究证实了财政支出是地方官员驱动辖区经济增长的核心政策工具[24]。

既然金融信贷是地方官员驱动地方经济增长的另一个核心政策工具或者手段，那么考察地方官员更替如何影响金融信贷则成为一个重要的研究话题。罗党论和佘国满从地方官员更替如何影响地方债发行的角度对此问题进行了探讨。根据他们的统计，大多数地方政府债券的平均期限超过5年，而地市级官员的平均任期不足4年，这导致大多数债券偿债期跨越两届甚至以上的地方政府官员任期，从而出现了“债务递延”的结果。在上届政府领导离任和新政府领导上任之初，地方债券面临偿债责任的过渡，这种偿债责任的不确定性就会影响当期的债券风险，从而影响发债概率和规模。这个问题既具有理论上的一般性，又具有强烈的中国国情特色。他们基于2004—2012年地市级发债数据，进行了相应的实证分析。实证结果表明，由地方官员更替引发的不确定性，显著降低了城市的发债概率，并减少了发债规模。而且，地方官员更替提高了城投债的发债风险，增加了发债成本。这一研究具有双重含义，由于地方债是地方政府为满足财政需要所实施的一种融资方式，而这种融资方式往往通过企业主体来发行，从而使考察地方官员更替的地方债影响效应，既反映了地方官员更替对地方政府财政金融政策决策的影响，也反映了地方官员更替对辖区特定企业经营与发展的影响[25]。

六、官员更替对企业运营风险的影响

正如上面所展现的，官员更替既会引起地方政府及官员所出台和实施的政策调整，也会导致地方政府机构官员的行为变化，这些政府偏好、政策和行为很可能是直接针对企业的，因此会引起企业运营调整乃至生存风险。

潘越等以地方政府干预国有企业这一特殊的角度切入，分析了官员更替如何导致地方政府政策和行为的变化。他们采取了一个独特的分析策略，即通过观察地方官员更替之后，辖区内国有企业的管理层是否会随之出现变更，来分析官员更替是否导致了地方政府的政策偏好的变化。这一策略背后的逻辑是，国有企业本质上是相应辖区政府手中的垄断性资源，是主政官员实现政治诉求的重要手段和工具。在地方官员更替之后，对于新任官员而言，原有的国企高管并不一定是帮助其实现政治目标的理想选择。在可能的情况下，新任领导官员有动机直接利用政治任命权力对所管辖的国有企业的管理层进行干预重组，用更加信任的管理者替代原有的高管，重新建立自己的政治联盟，从而为任期内政治目标的实现打下人事基础。而由本级政府所直接管辖的国有企业，就会在主政官员更替的情况下最有可能发生高管变更。他们以2006—2012沪深两市的地方国有企业为样本，对上述逻辑进行了分析。研究发现，市委书记更替导致市委直管国有企业的高管发生非正常变更的可能性显著增加[26]。

地方官员更替对企业运营的影响，并不仅仅局限于地方政府所直接控制的地方国有企业。刘海洋等人指出，地方官员更替甚至会加大企业倒闭的风险，不利于企业存续。他们提出了三个官员更替影响企业生存的途径。第一，官员更替会引发政策的不连续性，从而导致企业异常倒闭；第二，新任官员的掠夺动机和行为可能导致企业异常倒闭；第三，官员更替会导致政商关系调整，导致部分企业失去原有的政商关系优势，从而倒闭。基于这一理论逻辑，他们搜集了中国1999—2009年地级市市长和市委书记的数据，进而考察地方官员对企业生存的影响。研究发现，官员更替会显著引发企业的倒闭风险。他们进一步发现，这一风险对不同所有制企业的影响是不同的，其中对国有企业特别是非中央国有企业的风险增加尤为明显。但是，地方官员更替加剧企业倒闭风险的发现和结论是否具有普遍性，仍然值得和需要进一步深入研究[27]。依据刘海洋等人的研究，官员更替对非中央国有企业的存续风险影响最为明显。但是，按照潘越等人的逻辑和发现，地方官员更替对地方国有企业的影响可能是企业转而成为新任官员的重要资源和手段。从这个问题的逻辑来看，刘海洋等人和潘越等人的发现并不完全一致。由于地方官员手中的国有企业资源是有限甚至可以说是稀缺的，任由其倒闭显然并非其理性或者最优策略，况且从软预算约束和实现正面政绩信号的角度，地方官员应当尽量减少本级地方国有企业的倒闭。尽管在某种程度和某个特定节点，地方官员更替可能会给国有企业带来短暂的不确定性，但是这种不确定性是否显著增加其倒闭风险，甚至导致其倒闭，在逻辑上有待更加全面地考察。

罗党论等人也指出，在中国的政治体制背景之下，地方官员更替会导致企业面临的市场风险加大。当地方政府领导官员发生更替时，会导致已有政策的非连续性以及未来政策的不确定性，这会使得本地企业预期或者观察到地方官员发生变更时，往往会调整经营和投资策略，以规避不确定性风险。此时，在金融市场上，不同的投资者对同一个企业的经营策略和绩效的预期方差就不可避免地扩大，从而导致企业面临的市场风险加剧。他们使用1999—2012年间我国沪深A股市场的1580个非金融类上市公司作为企业样本，以210个城市所发生的604次市委书记变更和696次市长更替度量政策不确定性，采用股票市场上的年度beta系数来衡量企业风险。研究发现，官员更替，尤其是市长更替将会显著加剧企业当年的股票市场风险。这一研究将政治官员领导变更带来宏观的政策环境变化与企业因此而被动承受的市场风险关联起来，有助于我们理解官员更替对企业产生政策性风险的逻辑和机制。不过，他们发现，市长变更将会显著加剧企业当年的股票市场风险，与已有研究的发现和大众认知存在差异，这是因为在领导班子当中党委首长是真正的一把手，其政治和经济的综合影响力往往在行政首长之上，人们往往认为党委首长的更替带来的影响会更大[28]。

钱先航和徐业坤则更早、更集中地关注了地方官员更替对地方民营企业所产生的风险影响。地方官员更替是事关地方政府人事和政策变动的重大事件，可能对民营企业的政治关系构成重要影响，引起民营企业政治和经济环境的显著变化，从而带来不确定性。在这种情况下，新的政府政策会对民营企业产生巨大的不确定性影响，其必须要根据政策变动及时调整企业的经营策略，甚至是产业转型，导致民营企业会有较大程度的风险承担。为了检验地方官员更替会影响民营上市公司所面临的风险，他们采用2004—2008年民营上市公司样本，采用企业股票收益的波动率作为风险承担的代理变量。研究表明，相比非更替年份，市委书记更替年份企业的风险承担更大[29]。与罗党论等人的研究类似，这一研究也从微观企业层面，特别是资本市场层面验证了地方官员更替对经济活动的影响。因此，钱先航和徐业坤以及罗党论等都共同从资本市场的角度，证明了地方官员更替带来政策性风险，从而增加企业的资本市场风险。

除此之外，他们还探讨了民营企业实际控制人的政治身份所具有的作用，发现民营企业实际控制人的政治身份能够显著弱化官员更替对企业风险承担所造成的影响。相比没有政治身份的民营企业家，拥有政治身份的民营企业家带来的信息优势和资源优势，在官员更替时处理不确定的能力要更强。这个结果可能并未为民营企业缓解同类不确定性提供良好的策略，因为这种缓解作用恰是通过构建与政府及官员的紧密关系来实现的，本质上仍然反映了政治权力对经济资源和活动的重大影响。进入新时代以来，党和国家强调要重构政企关系，特别是要建立亲清的政企关系。亲清式的政企关系，也应当是破解地方官员更替加剧民营企业经营风险问题的有效之路。

七、官员更替对企业投资行为的影响

官员更替导致了不确定性，并且给企业造成了经营风险。企业在其面临的不确定性风险放大的情况下，其对未来的发展前景往往会更加谨慎预期，从而可能会调整其投资策略和行为。已有的经济学文献主要是从企业投资反应的角度分析了官员更替如何影响了企业的决策及行为。徐业坤等[30]、曹春方[31]都分析了官员更替产生的政治不确定性对企业投资的影响。但是，两者的理论逻辑和具体发现都存在差异[33]。

徐业坤等的逻辑是，地方党委书记更替导致了政策的不确定性，民营企业的理性选择是推迟原有的投资支出计划，以及降低当期投资规模，以等待更加合适的投资时机。他们以2004—2011年民营上市公司为样本，发现在面临地级市党委书记更替导致的政治不确定性时，上市民营企业投资支出水平明显下降。依据他们的发现，民营企业并非直接受到地方政府或者地方领导官员的控制，因此民营企业的投资支出下降可能更多的是民营企业应对政治不确定性和政策不确定性的一种适应性行为，而非政府官员直接干预的结果。从这个角度看，官员更替导致的政治不确定性对企业的影响可能是广泛的。

曹春方则提出了另外一种地方官员更替影响企业投资决策的理论逻辑。他指出，官员更替代表了一种政治权力的转移，并且借助Acemoglu和Robinson[32]对政治权力的划分，将官员的政治权力划分为政治制度规定的法定政治权力和资源配置导致的事实政治权力。对于中国地方官员来说，其事实政治权力能够支配的资源主要是地方政府掌握的稀有资源，而且这些资源具有区域性，不随官员所迁移，其中地方国有企业就是一个重要的资源。地方官员为了实现其政治目标，会对地方国企进行强力的干预，在投资方面更加可能导致地方国企过度投资，出现投资效率低下的结果。在地方官员更替的时间节点，离任官员和新任官员干预地方国企的激励与能力均处于较弱的情形，从而导致国有企业投资收缩。他基于2000—2008年A股上市公司样本，实证发现中国省委书记更替对公司投资的影响存在边界，主要表现为地方国企投资规模和过度投资的降低，而央企和民企的投资规模并未受到显著影响。他据此认为，中国官员更替影响企业投资的主要原因，并非法定政治权力转移导致的经济政策不确定性，而是事实政治权力转移导致的地方政府干预的减少。

徐业坤等、曹春方两者的理论逻辑是显然不同的，前者侧重的是官员更替导致政策不确定性而影响企业投资，而后者强调官员更替导致实际政治权力转移使地方政府对企业的直接干预弱化而影响企业投资。前者的理论含义是官员更替对各类企业的影响是全面性的，而后者的理论含义是官员更替对企业的影响是局部性的。理论上区分事实政治权力和法定政治权力具有理论上的优势，但是实际观察与检验中区分两者是困难的。我们更加倾向于认为，中国的政治领导人所产生的影响，是同时基于法定政治权力和事实政治权力实现的，因此并不能一概而论地将官员更替归于某一种机制。

八、政治不确定性与企业反应

既然地方官员更替会造成辖区政治生态变化以及政策环境调整，这种变化会对地区宏观经济发展和微观企业行为产生影响，具有能动能力的企业等经济主体也会通过各种行动来减少政治和政策不确定性对企业的不利影响，并且力争获得有利影响。因此，一个非常重要的研究话题就是企业如何对这种官员更替做出反应。如果说曹春方等人的研究主要探讨官员更替所带来的政治不确定性对企业的影响，更多地属于企业被动的反应，那么有少数文献则从特别的角度分析了企业如何主动应对这种政治和政策的不确定性。在我们所掌握的文献当中，申宇等[34]、戴亦一等[35]、陈德球等[36]是较有代表性的研究。他们都强调了中国转型发展过程中，与政府进行紧密互动，构建良好的政商关系对于企业存续和发展具有重要意义。在政治领导人更替的情况下，企业原有的政商关系可能被打破。为了在新的政治领导人的任内获得政策和资源优势，企业有动机采取积极的策略，争取与新任政治领导人建立新的政商关系，从而在政府政策和资源配置当中获得优势地位。

我国地方官员更替引起的政治权力转移可能会影响企业的寻租行为，企业有动机主动迎合新任官员，从而在新任政府的政策决策与资源配置过程中获得优势地位。申宇等以2003—2013年中国上市公司为企业分析样本，采用超额管理费用衡量企业寻租程度，发现新的市委书记上任之后，上司公司寻租费用显著增加。戴亦一等也从慈善捐赠这个特殊的角度考察了企业如何应对官员更替导致的政治和政策不确定性，进而探讨了企业与政府特别是政府官员的关系维护问题。他们采用2006—2011年沪深两市A股上市公司样本，发现地市级党委书记更替增加了企业的慈善捐赠规模和倾向。慈善捐赠作为一种政治献金，的确能够帮助民营企业在地方政府换届时构建与新任政府的良好关系，争取到更多的政府资源。因此，申宇等、戴亦一等的逻辑思路和研究发现具有高度一致性，均发现地方官员更替导致民营企业策略性地重建与辖区政府官员的紧密政企关系。

陈德球等注意到，中国企业所面临的税收环境具有浓厚的政治色彩，由于地方政府在税收体制和政策的具体执行上具有较大的自由裁量权，因此地方领导官员的偏好和意志能够显著影响政府征税和企业纳税的弹性程度。地方领导官员更替所导致的实际政治权力转移，会导致经济政策特别是地方税收政策的调整，给企业带来税收缴纳的不确定性的增加。由于缴纳税收构成对企业利润的侵蚀，因此企业天然地具有避税动机。相应的，地方领导官员更替自然而然会影响地方政府税收征收强度以及影响企业避税动机与能力。基于上述背景，他们考察了地方领导官员更替所产生的政策不确定性对企业税收规避行为的影响。为了验证政策不确定性到底是抑制还是促进税收规避行为，陈德球等基于2001—2010年我国地级城市市委书记更替数据和2002—2010年中国A股上市公司样本进行了考察。实证发现：政策不确定性对企业税收规避行为有促进作用；这一关系主要发生在具有政治关联和终极产权为民营性质的企业中；企业在面临政策不确定性时会增加现金持有量。

Xu等人从现金持有的角度考察了企业如何对地方官员更替所产生的政治不确定性进行应对。他们基于1998—2014年中国地级市党政首长更替样本，识别了政治不确定性对上市企业现金持有行为的影响。他们发现，在地级市党政首长变更后第一年（即党政首长任期第一年），当地上市公司显著减少了现金持有规模。他们将这一结果解释为企业防御掠夺的策略性行为。当然，尽管实证上发现了地方官员更替导致上市企业减少现金持有，也应该对其谨慎解读。如果地方官员更替导致了政策不确定性，企业更加倾向于选择延迟投资或者延迟追逐可能的项目，那么企业很可能会提前进行现金管理，减少现金持有的规模[37]。又或者说，与陈德球等人的逻辑类似，由于持有过多现金会更加可能被新任官员关注，在税收征管等方面对企业施加更多负担，企业就会理性地提前进行现金管理。

这些发现具有重要的理论意义和启示性价值。申宇等、戴亦一等人共同发现了上市企业在地方官员更替之后，会通过更加积极地进行慈善捐赠或者更多地支出“寻租”费用，来向新任领导官员传递企业信号，建立新的政企关系优势。但是，这些发现的解读仍需要谨慎，由于两项研究的实证过程中所采用的样本为沪深两市A股上市企业，它们都是整个国家当中最有实力的企业，从而有能力通过慈善捐献等手段来重建政治关系，而对于更多的一般企业而言，如何建立和重建与地方政府领导的政治关系，则更加复杂和难以考察。更加隐秘的是，在拥有较强实力的企业通过各种渠道快速重建与政府的良好关系时，那些小微企业往往难以采用相同的策略，甚至因为大型企业的上述行动而面临更加严峻和狭窄的发展环境和空间。换言之，不同的企业受到地方领导官员更替的影响是有差异的，并且它们的应对能力和策略也会不同，这最终会影响不同企业间的发展格局。实际上，尽管陈德球等人的研究样本也是上市企业，但是他们发现的结果是地级市委书记更替导致企业税收规避行为加剧。Xu等人关于企业现金持有的研究结论是类似的，企业为了生存发展与地方政府及官员展开了复杂的动态博弈。从逻辑上来看，因为广大民营企业的经营环境都非常严峻，盈利空间和资金实力有限，地方官员更替之后企业加强税收规避是一种理性和迫不得已的应对行为，更加符合中国情景。

九、结论与展望

官员更替是人事干部治理过程中不可避免的现象。在中国，官员更替具有不确定和政治权力转移的特点，从而产生了广泛和重要的影响。这些影响既涉及政府组织自身，也涵盖了市场的各类主体；既影响了宏观经济运行，也波及企业乃至家庭。从这个角度来看，要理解中国的经济社会运行，必须关注官员更替的影响。总的来看，官员更替之所以能够产生如此之大的影响，关键在于中国的地方政府及官员掌握了许多权力和资源，而且这些权力和资源的运用对于官员而言具有相当大的自由裁量权。其结果必然是政策的不确定性和不连续性，以及资源配置的不确定性和不可预期性，这些都给大部分的政治和经济参与主体带来了不确定性。本文系统性地回归了考察官员更替经济效应的文献，特别是采用计量分析方法定量研究文献。这些文献既考察了官员更替的宏观经济影响，也考察了官员更替对企业等微观主体行为的影响，并且致力于搭建宏微观之间的机制桥梁。基于已有研究文献，未来研究可以在以下方面进一步突破。

首先，深入研究和评估官员更替给经济带来的资源配置和生产率效应。官员更替对市场经济运行及其相应的资源配置产生了广泛而深远的影响，也必然引起了市场运行的相应波动。如果这种更替引起的不确定性无法充分被市场经济主体所预期与预测，这种不确定性引起的波动往往是降低效率的。市场主体往往不得不采取措施和动用资源来应对，这可能造成资源的浪费。而且，不同的市场主体掌握这种不确定性信息的程度和能力存在差异，从而导致市场主体难以在完全公平的市场环境当中竞争。官员更替导致了经济资源的非公平配置，也扭曲了资源的有效配置。从这点来看，官员更替的经济效应很可能不仅仅是降低了短期的经济增长或者加大了经济波动程度，而很可能降低了长期经济增长的潜力。背后的逻辑在于，官员更替导致政策不确定性，导致资源配置的摩擦和扭曲，降低资源配置效率，如果这种状态难以短期纠正，则必然损害经济增长潜力，降低经济发展质量。因此，考察官员更替所引起的效率或者资源配置效应以及其在不同经济主体身上所产生的异质性效应，应当是未来研究深化的重要方向。

其次，跳出考察官员更替影响经济运行的角度局限，从经济和政治角度研究官员更替的可量化规律，来讲述更加完整的官员更替与经济运行关联的故事。至今为止，大部分的经济学文献均是直接基于中国地方官员更替事件，考察其所产生的经济后果。但是，很少有文献严谨地定量分析中国官员更替的规律，一些研究经济增长或者官员历练如何影响升迁的文献较少与本文所强调的官员更替的经济效应考察的文献结合起来。需要强调的是，中国地方领导官员实质上是由上级任命的，而且这种官员配置的考量是超越单个地方政府的，因此从经济学的角度来看，就产生了一个上级政府如何配置和更替下级官员群体的问题。对此进行量化研究，有助于更加全面地理解中国的政治经济运行规律。

最后，如何在实证上获得更加外生的官员更替冲击，同时进一步深化该问题的理论内涵，是全体学者应当努力的方向。已有研究倾向于认为官员更替是一种较为外生的政策冲击，但是中国的官员更替很可能是内生的，Jones和Olken等的文献之所以具有很好的借鉴意义，关键就在于其致力于寻找外生冲击。同样的，基于中国官员的研究也应当有进一步的突破。而且，官员更替的理论内涵是什么，是怎样的不确定性，对于世界各国的一般性意义是什么，仍然需要理论提炼。

党的十八大以来，党和国家在治国理政方面，围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，采取了一系列重大措施，把党对国家的治理能力全面提高到新的水平。在这种国家治理能力显著提升的新形势下，地方官员更替产生政策不确定性进而带来经济效应又有怎样的新特点和新逻辑，也将是进一步研究特别是实证研究的主要方向。新时期，地方官员更替是否更具系统性与科学性，是否带来了更少的政策不确定性，乃至是带来了新的政策确定性，是否减少了对微观经济主体决策与行为的负面影响，是否能够成为经济资源配置效率提升的潜在驱动事件，都是实证上令人激动的研究话题，有待学界与时俱进，采集数据并使用得当的方法予以科学回答。

参考文献

2020年第2期丨更多精彩 敬请关注

王贤彬、黄亮雄丨官员更替、政策不确定性及其经济效应——中国情景10年研究回顾与展望

祁凡骅、林欣丨中国行政管理学科建设的未来之路——基于国内外12所行政管理学科顶尖高校的实证研究

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微信推送·2020年第44期

编辑：李雪伟